«توسعه‌منطقه‌ای» بمثابه دیگریِ اندیشه‌ی «پیشرفت منطقه‌ای» – بخش چهارم

مروری بر تاریخِ «برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه منطقه‌ای در ایرانِ پیش از انقلاب»

درآمد

مطالعه «تاریخِ توسعه‌ منطقه‌ای در ایران»، نقش مهمی در شناختِ وضعیتِ «اکنون» ما در این حوزه دارد و خود، سرمایه‌ای برای برداشتن گام‌های بلند در افق پیشرفت ایرانی اسلامی است، به همین دلیل، در این یادداشت مروری اجمالی بر آن، چه در حوزه برنامه‌ریزی منطقه‌ای و چه مدیریت منطقه‌ای در حدود یک قرن گذشته خواهیم نمود. نگارنده در مقاله‌ی خود که گزارشی از آن را در این یادداشت‌ها می‌خوانید، این سرفصل را در سه گفتار بحث نموده است. در گفتار اول توضیحی از انواع طرح‌های توسعه شهری و منطقه‌ای در نظام برنامه‌ريزی شهری ايران همچون «طرح آمايش سرزمين»، «طرح كالبدی ملی و منطقه‌ای»، «طرح توسعه و عمران (جامع) ناحيه‌ای»، «طرح مجموعه شهری»، «طرح سازماندهی فضا و سكونت‌گاه‌های روستايی»، «طرح جامع شهر»، «طرح تفصيلی شهر»، «طرح آماده‌سازی توسعه‌های جديد در شهرها»، «طرح هادی روستا»، «طرح شهرهای جديد» و «طرح شهرک‌های مسكونی و ساير شهرک‌ها» ارائه داده است که در این‌جا صرفا به مقوله «آمایش سرزمین» اکتفا می‌شود؛ سپس مروری بر تاریخِ «برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه منطقه‌ای در ایرانِ پیش و پس از انقلاب» نموده است و در این روایت بر جایگاه «مناطق» و «توسعه منطقه‌ای» در برنامه‌های عمرانیِ پیش از انقلاب و برنامه‌های توسعه اقتصادی،اجتماعی و فرهنگیِ پس از انقلاب تمرکز داشته است که جهت تمرکز بیشتر بر دوره پس از انقلاب، گزارش آن به یادداشت بعد واگذار خواهد شد.

مفهوم‌شناسیِ «آمایش سرزمین» و نسبت آن با «توسعه منطقه‌ای»

اولین تعریفی که از «آمایش سرزمین» ارائه شد توسط «کلودیوس»، وزیر سابق بازسازی و مسکن فرانسه، در سال 1950 بود که تاکنون از گویاترین و معتبرترین تعاریف کلاسیک این مفهوم علمی به شمار می‌رود: «آمایش سرزمین در کادر جغرافیایی فرانسه در جستجوی بهترین توزیع انسان‌ها به تبع منابع طبیعی و فعالیتهای اقتصادی در پهنه سرزمین است.این جستجو با یک دغدغه ثابت مبتنی بر فراهم کردن بهترین شرایط سکونت، کار، بهداشت، تفریحات سالم و لذت از زندگی فرهنگی سالم محقق می‌شود. هدف اصلی صرفاً یک اقتصاد شکوفا نیست، بلکه بیشتر به دنبال زندگی خوب و شکوفایی مردم است».

این رویکرد از برنامه‌ریزی (یعنی آمایش سرزمین) در ایران نیز، چه به لحاظ معرفت‌شناسی و چه از نظر روش‌شناسی، تحولات مختلفی را از سر گذرانده و متناسب با مقتضیات درونی و بیرونی تکامل یافته است. در جدول زیر مراحل تکاملی تعریف آمایش سرزمین در ایران را می‌توان دید: ( توکلی، ابراهیمی، حمیدی تهرانی، 1396، ص148 و ص 149)

«آمایش سرزمین» زیربنای توسعه منطقه‌ای و به بیانی دیگر ابزار اصلی برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری‌های ملی و منطقه‌ای است. «آمایش سرزمین» زمینه اصلی تهیه برنامه‌های توسعه اقتصادی اجتماعی هر منطقه را فراهم می‌آورد و ابزار اصلی تلفیق برنامه‌ریزی اقتصادی و اجتماعی با برنامه‌ریزی های فیزیکی و فضایی است.

برنامه آمایش در مواجهه با منطقه باید به سه پرسش اصلی زیر پاسخ دهد.

۱- در حال حاضر منطقه چه موقعیتی دارد؟ (ارائه تحلیل از نقطه قوت، نقاظ ضعف، فرصت‌ها و تهدیدها)

۲- منطقه به کجا می‌خواهد برود؟ (چشم‌انداز، اهداف اصلی، اولویت‌های مبتنی بر جهت‌گیری‌های آمایش)

۳- منطقه چگونه به اهداف تعیین‌شده دست می‌یابد؟

برخی اهداف آمایش سرزمین در سطح منطقه عبارت است از: تنظیم رابطه جمعیت، فضا و فعالیت در سطح منطقه با توجه به رابطه متقابل شهر و روستا؛ تنظیم کنش‌های اجتماعی- اقتصادی در سطح منطقه؛ مدیریت توسعه پایدار با کاستن از اثرات مخرب آن روي محیط زیست؛ ساماندهی نحوه توزیع منابع و اثرات توسعه بر مبنای استعداد سکونت‌گاه‌ها؛ تنظیم کاربری‌ها و اشغال بهینه فضا با یک نگرش جامع؛ توجه به مشارکت مردم و توانمندسازی آنها؛ توجه به نیازهای مردم و مناطق. (همان، ص 158)

تاریخ برنامه‌ریزی و مدیریتِ توسعه منطقه‌ای در ایران، از قاجار تا انقلاب اسلامی

۱. از اواخر قاجار تا برنامه سوم عمرانی

قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی که در سال 1286 هجری شمسی تصویب شده بود و البته هرگز اجرا نشد، از نخستین تلاش‌ها برای اعمال مدیریت منطقه‌ای در ایران بود.(زیاری، محمدی، 1394، ص 83 ) اما با غضّ از نظر از این تلاش ناموفق، شاید بشود توجه به «برنامه‌ريزی منطقه‌ای» در ايران را تقريباً هم‌زمان با شروع آن در فرانسه و بعد از جنگ دوم جهانی دانست که تقريباً با اهدافی مشابه آن كشور آغاز می‌گردد. می‌توان گفت فكر برنامه‌ريزی منطقه‌ای در كشور ما از سال 1327 يعنی شروع اولين برنامه عمرانی، مطرح شد. برنامه اول مجموعه‌ای از پروژه‌ها و طرح‌های ارزيابی شده در زمينه كشاورزی، صنايع و اكتشافات و بهره‌برداری از معادن، امور بهداشتی، آموزش و پرورش و مانند اين‌ها بود. (سيف‌الدينی، پناهنده‌خواه،1389، ص 85 ) در این برنامه(ماده 4 قانون برنامه اول قبل از انقلاب) بیان می‌شود که نحوه اعتباردهی به استان‌ها باید به گونه‌ای باشد که مجموع بهره‌مندی شهرستان‌های هر استان ظرف هفت سال از یک هزار ملیون ریال کمتر نباشد.(ذاکری، 1393، ص1) بر اساس اسناد برنامه اول عمرانی پیش از انقلاب (1334-1327)، به دلیل کمبود نیروی انسانی متخصص، «سازمان برنامه و بودجه» تنها نهادی بود که هر دو وظیفه‌ی «برنامه‌ریزی» و «اجرا» را برای بخش بزرگی از کشور در بخش اقتصادی و عمرانی بر عهده داشت. سازمان‌های منطقه‌ای درون نهادهای بخشی، وظایف منطقه‌ای را به عهده داشتند. این شیوه با تمرکز قدرت سازمان برنامه تا سال 1341 یعنی پایان برنامه اول و دوم ادامه داشت. (زیاری، محمدی، 1394، ص 11)

در طول این برنامه تا پایان «برنامه دوم عمرانی کشور» در سال 1341، بیشتر اقداماتی که در زمینه «برنامه‌ریزی منطقه‌ای» صورت گرفت، شامل تأسیس «سازمان توسعه دشت مغان» به عنوان نخستین قطب کشاورزی کشور با هدف اصلی استفاده بهینه و مؤثر از آب رودخانه ارس و اسکان عشایر محلی ایل شاهسون طی برنامه اول و تأسیس سازمان آب و برق خوزستان با الهام از طرح توسعه «دره تنسی» طی برنامه دوم توسعه بود. دستاوردهای مهم تأسیس سازمان آب و برق خوزستان، احداث سد بزرگ دز و اتمام ساختمان سد کرخه، احداث 400 کیلومتر شبکه انتقال نیرو و توسعه کشاورزی در کشورخوزستان خصوصاً در زمینه کشت نیشکر بود. (توکلی، ابراهیمی،حمیدی تهرانی، 1396،ص 159)

در سال 1334«برنامه هفت ساله دوم» که در عمل به زیرساخت‌های عمومی بهای بیشتری داده و هدف اصلی خود را رشد اقتصادی قرار داده بود، برای دوره زمانی«1341-1334» تهیه شد. از نکات قابل توجه برنامه عمرانی دوم توجه به برنامه‌های منطقه‌ای برای استفاده از منابع طبیعی آن‌ها بود.(پور جعفر، نیستانی، ص 353)

در برنامه دوم(1341-1334) «برنامه‎ريزی منطقه‌ای» مجدداً به عنوان ابزاری برای توسعه مناطق عقب‌افتاده ولی مستعد مطرح گرديد و به اين منظور خوزستان كه به علت منابع آب فراوان ظرفيت توليدی فراوانی داشت، انتخاب شد و سازمانی برای عمران خوزستان با اختيارات كامل مالی و اداری و اجرايی تأسيس گرديد.

در تشكيلات سال 1339 «سازمان برنامه و بودجه»، كه به كمک كارشناسان خارجی تهيه شد، دفاتر متعددی كه بيشتر نقش اجرايی داشتند پيش‌بينی گرديد. به‌طور كلی طی اولين و دومين برنامه هفت‌ساله تعدادی از سازمان‌های ويـژه «عمران ناحيه‌ای» پديد آمد تا از طريق طرح‌های متمركز و جامع سرمايه‌گذاری، به توسعه نواحی عقب مانده بپـردازند.(سيف‌الدينی، پناهنده‌خواه، 1389، ص85) انتقاد اصلی که به برنامه‌های هفت ساله اول و دوم وارد شد این بود که آن‌ها را برنامه جامع نمی‌دانستند. زیرا عملاً تنها به ارائه فهرستی از طرح‌ها پرداخته بودند.(پور جعفر، نیستانی، ص 353)

۲. برنامه سوم عمرانی

برنامه سوم(1346-1341)، چند تفاوت اصلی با برنامه های پیشین داشت. اولا، برنامه جامعی بود که در آن تمام منابع از یک طرف و اهداف برنامه از سوی دیگر براساس یک سلسله اولویت ها در برابر هم قرار گرفتند. ثانیا،کارهای اجرایی به دستگاه‌های اجرایی و عمدتاً وزارتخانه‌ها واگذار شد و در مقابل، تهیه بودجه کل کشور، از وزارت دارایی به «سازمان برنامه» منتقل شد. ثالثاً برنامه در سه سطح کلان، بخش‌ها و طرح‌ها تهیه شده بود.(همان منبع.) در اوايل همین برنامه، با تفكيك برنامه‌های عمرانی خوزستان و تفويض هـر بخش از فعاليت‌ها به وزارتخانه‌های ذی‌ربط، هماهنگی اين فعاليت‌ها و سرمايه‌گذاری‌ها دست‌خوش اختلال و نابسمانی شد و در نتيجه آهنگ رشد منطقه به‌طور محسوسی كاهش يافت. (سيف‌الدينی، پناهنده‌خواه،1389، ص 85)

تا برنامه سوم، «برنامه‌ريزی منطقه‌ای» اصولاً هيچ‌گونه جايگاه قانونی خاص در ايران نداشت و معمولاً اقدامات منطقه‌ای با استفاده از اختيارات هيئت عالی و عامل برنامه و در محدوده اختيارات ناشی از قوانين برنامه‌های عمرانی پيش‌بينی و به مرحله اجرا گذاشته می‌شد. علاوه بر آن، چون فلسفه برنامه‌ريزی منطقه‌ای بيشتر بر پايه «تمركز سرمايه‌گذاری در مناطق عقب‌مانده» استوار بود، تا برنامه سوم هيچ‌گونه توجهی به بُعد «توسعه شهریِ» برنامه‌ريزی منطقه‌ای و ارتباط برنامه‌ريزی شهری با آن مبذول نشده بود. در برنامه سوم برای اولين بار «برنامه‌ريزی منطقه‌ای» در ماده 17قانون برنامه، البته به صورتی ناقص، جايگاه تقريباً مستقلی پيدا كرد و اين بار هدف از پيش‌بينی اين ماده بيشتر تأكيد بر جنبه‌های «تمركززدايی» برنامه‌ريزی منطقه‌ای بود. در ماده 17 قانون برنامه آمده بود كه برنامه‌های عمرانی استان‌ها و فرمانداری‌های كل با توجه به نظر استانداران و فرمانداران كل تهيه می‌شود و هر سال طرح‌هايی از قبيل راه‌های فرعی، آموزشگاه‌ها، درمانگاه‌ها، امور اجتماعی شهرها و روستاها و آبياری و كشاورزی كه اجرای آن‌ها در محل بـدون احتياج بـه نظرخواهی از مركز امكان‌پذير باشد، پس از تصويب به استانداران و فرمانداران كل ابلاغ خواهـد شد تا طبق مقررات سازمان برنامه به اجرا درآورند. بنابراين در برنامه سوم توجه بيشتری به «منطقه‌ای كردن برنامه ملی» شد و لزوم توجه به ديدگاه‌های استانداران و تجهيز آن‌ها با كارشناسان سازمان برنامه تصريح گرديد. طی اين برنامه «سازمان برنامه» دواير فنی در مراكز استان‌ها تأسيس كرد كه به مقامات استان در شناخت نيازهای ناحيه‌ای، تهيه گزارش‌ها، پروژه‌های برنامه و اجرای برنامه‌های استانی كمك كند. با اين حال اين ادارات فاقد هر گونه تصميم‌گيری بودند. بدين ترتيب نقش اجرايی سازمان برنامه به دستگاه‌های اجرايی واگذار گرديد و وظيفه تنظيم بودجه و نظـارت بـر اجـرای برنامه از وظايف سازمان محسوب گشت. (همان، ص 86)

۳. برنامه چهارم عمرانی

برنامه عمرانی چهارم (1351-1347) در شرايطی متفاوت‌تر از برنامه‌های گذشته به اجراء درآمد. با افزايش تدريجی درآمدهای نفتی، برنامه چهارم با اعتباری معادل 767 ميليارد ريال در سال 1347آغاز شد. در تنظيم و تدوين برنامه چهارم، جامعيت و پيوستگی در نظام برنامه‌ريزی استمرار يافت. در اين برنامه، برخلاف برنامه‌های گذشته تحولی در نظام برنامه‌ريزی صورت گرفت به صورتی كه دو فرايند از بالا به پايين با عنوان «برنامه كلان» و از پايين به بالا با عنوان «بخش» در نظام برنامه‌ريزی دخالت داده شد كه در نهايت اين جريان با يك‌ديگر هم‌سو شدند. (لطيفی،1388،ص123) بررسی اسناد و مدارك اين برنامه، حاكی از اين است كه برنامه فوق از جامعيت معقولی برخوردار بوده است و برای نخستين بار به موضوع «برنامه‌ريزی منطقه‌ای يا آمايشی» به عنوان يك فرايند ملی توجه شد و بر تهيه و تنظيم برنامه‌های آمايشی يا منطقه‌ای به تناسب قابليت‌های طبيعی و نيازهای مناطق در برنامه‌های توسعه تأكيد شد. در خلال برنامه چهارم عمرانی با توجه به شتاب فزاينده رشد اقتصادی و توسعه بخش‌های مختلف، نشانه‌هايی از عدم تعادل‌های منطقه‌ای در كشور نمايان شد كه ناشی از افزايش تقاضا بر عرضه نيروی انسانی، رقابت بنگاه‌های توليدی براي جذب نيروهای ماهر، رشد سريع شهرنشينی به دليل افزايش امكانات در مناطق شهری، به خصوص شهرهایی نظير تهران، ضرورت بازنگری در سياست‌های توسعه را در قالب برنامه‌ريزی‌های منطقه‌ای برای توزيع بهينه جمعيت و فعاليت‌ها در پهنه سرزمين بيش از گذشته مطرح كرد. (لطيفی،1388، ص123) طی برنامه چهارم اقدامات نسبتاً مؤثری در جهت تمركززدایی اداری و سازمانی انجام گرفت و مقامات استانی اختيارات نسبتاً مناسبی يافتند. در این برنامه، ماده17 قانون برنامه عمرانی سوم با تأكيد بيشتر بر بُعد مشاركت مسئولان محلی از جمله نمايندگان مناطق در مجلس، به عنوان ماده 17 مجدداً پيش‌بينی شد و برای ايجاد ضمانت اجرایی، سازمان برنامه مكلف گرديد كه در سه ماه اول هر سال برنامه‌های استانی مربوط به همان سال را تهيـه و بـه مجلـس ارسال كند. علاوه بر آن، در فصول اعتبارات مصوب برنامه چهارم، براي اولين بار فصلی مستقل تحت عنوان «عمران ناحيه‌ای» پيش‌بينی شد. همچنين برای پيگيری و هماهنگی فعاليت‌های مناطق، دفتری به همين عنوان در سازمان برنامه تأسيس شد؛ و در اين برنامه بود كه فكر تهيه برنامه‌های جامع منطقه‌ای شامل ابعاد گوناگون از قبيل سـرمايه‌گذاری در مناطق كمتر توسعه‌يافته، عدم تمركز و مشاركت مقامات محلی به‌طور يك‌جا، مطرح شد.

در اواخر سال 1349، ارزيابی اساسی از برنامه‌های منطقه‌ای گذشته به عمل آمد و به تدابير جديدی در برنامه‌ريزی منطقه‌ای انجاميد كه به‌طور عمده شامل اين موارد است:

۱) برای كاهش موارد برخورد بين وزارتخانه‌ها و استان‌ها كه مانع عمده‌ای در برابر پيشرفت طـرح‌های استانی
به‌شمار می‌رفت، كشور به يازده منطقه برنامه‌ريزی كه وسيع‌تر از استان بود و بين آن‌ها تا حدودی هماهنگی طبيعی و اجتماعی وجود داشت، تقسيم گرديد. طرح‌هايی كه قرار بود هر وزارتخانه در هر يك از اين مناطق يازده‌گانه به اجرا درآورد، در يك مجموعه جمع‌آوری گرديد و برای اولين بار مؤلفه مفهـوم «منطقه‌ای كردن برنامه‌های بخش‌ها» به فرايند برنامه‌ريزی منطقه‌ای وارد شد.

۲) چون مطالعات به طور پراكنده و به‌وسيله مشاوران متفاوت با شرح وظايف گوناگون به عمل می‌آمد، لذا از يك سو نتايج مطالعات با يكديگر قابل مقايسه و تلفيق نبودند؛ و از طرف ديگر اولويت‌های پيشنهادی بدون در نظـر گرفتن ويژگی‌های ساير مناطق مطرح می‌شد كه ممكن بود پيشنهادهای مذكور در منطقه‌ای دارای اولويت بود ولی در سطح ملی اولويت نداشت. به اين ترتيب مطالعات همه مناطق يازده‌گانه نامبرده با شرح خدمات يكسان آغاز شد. اين مطالعات به «طرح بتل» معروف شد.

۳) طرحی برای تأسيس «دفاتر برنامه‌ريزی منطقه‌ای» تهيه شد و در مرحله اول دفاتر نام‌برده در يازده منطقـه تعيين شده قبلی، به منظور همكاری و ايجاد هماهنگی در مطالعات جامع منطقه‌ای و تهيـه برنامه‌های منطقه‌ای تشكيل شد. در عمل مطالعه دو ميليون دلاری شركت مشاور«بتل» با طرح‌های بخشی خوانايی نداشت و به همين دليل هر كدام به راه خود رفت. در آن زمان برنامه‌های بخشی مورد قبول قرار گرفت و مطالعات و پـروژه‌های ناحيه‌ای مـصوب به كناری گذاشته شد. تقسيم كشور به يازده ناحيه رد شد، زيرا نواحی با تقسيمات سياسی-اداری هماهنگی نداشتند.(سيف‌الدينی، پناهنده‌خواه،1389،ص 86 و ص87)

۴. برنامه پنجم عمرانی

برنامه پنجم عمرانی قبل از انقلاب(1356-1351)، نقطه عطفی در تاريخ برنامه‌ريزی ايران است. در اين دوره علاوه بر افزايش گسترده اعتبارات عمرانی بر اثر افزايش قيمت نفت، تغيير ساختاری نيز در مكانيسم برنامه‌ريزی روی داد. به‌طوركلی برنامه پنجم حركتی بود به سوی برقراری نظام غيرمتمركز عمرانی و فراهم كردن موجبات مشاركت بيشتر مقامات و مردم محلی در برنامه‌ريزی و اجرای برنامه‌ها و طرح‌های عمرانی.(همان،ص87) اين برنامه، در 15اسفند سال 1351به تصويب رسيد. مقارن تصويب اين برنامه، تغييرات مهمّی در سازمان برنامه صورت گرفت و از اين پس، سازمان برنامه به «سازمان برنامه و بودجه» تغيير نام يافت و امور بودجه‌ريزی از وزارت دارايی منتزع و به سازمان برنامه منتقل شد.

تأكيد بر رشد شتابان بخشی و قطب‌های رشد صنعتی، دو چالش اساسی را فراروی برنامه‌ريزان كشور در اواسط دهه 40 و با شدت بيشتری در آغاز دهه50 قرار داد. چالش نخست اين بوده است كه در فرايند برنامه‌ريزی كشور به موضوع توزيع عادلانه ثروت در كشور توجه جدی معطوف نشده است و چالش ديگر اين‌كه به دليل عدم برخورداری برنامه‌ها از جامعيت و فراگيری لازم، اقشار زيادی از مردم در پهنه كشور از گردونه رشد و توسعه بی‌بهره ماندند و كاملاً در انزوا قرار گرفتند. اين پديده باعث تفاوت‌های فاحش درآمدی بين مناطق مختلف كشور و به خصوص مناطق روستايی با شهرها شد كه مجموعه عوامل فوق، شتاب فزاينده مهاجرت جمعيت به مناطق شهری را باعث شد.

يكی ديگر از مهم‌ترين عوامل اثرگذار در اهميت يافتن موضوع ايجاد تعادل‌های منطقه‌ای در پهنه سرزمين يا به عبارت جامع‌تر آمايش سرزمين در ايران، ناشی از انتشار مقاله‌ای از سوی دانشگاه تهران(موسسه مطالعات و تحقيقات اجتماعی) تحت عنوان «مسئله افزايش جمعيت تهران و نكاتی پيرامون سياست عمران كشوری» در سال 1345 بوده است. در همان مقطع، به مناسبت تهيه طرح جامع شهر تهران پيش‌بينی شده بود كه جمعيت اين شهر در سال 1370 به5/8 ميليون نفر خواهد رسيد. در برابر اين پيش‌بينی كه در همان مؤسسه صورت گرفت، وزارت نيرو(آب و برق سابق) مدعی شده بود كه تهران به دليل محدوديت منابع آب ظرفيت پذيرش 5/4 ميليون نفر (بعدها 5/5 ميليون نفر) را ندارد.

بدين ترتيب، مشاهده می‌شود، كليه اقدامات يادشده كه مصاديقی از «آمايش سرزمين» قلمداد می‌شوند، بدون اين‌كه سندی به نام آمايش در كشور در دهه 40 وجود داشته باشد، در انديشه برنامه‌ريزان خطور كرده بود، اما در اواخر دهه 40 و 50 شتاب توسعه بخش‌های مختلف از چنان ابعادی برخوردار شده بود كه ضرورت تدوين «برنامه آمايش» را اجتناب‌ناپذير می‌كرد و اتخاذ تدابير لازم برای ساماندهی فعاليت‌ها در پهنه سرزمين بيشتر مورد تأكيد قرار گرفت. مهندسان مشاور «بتل» در سال (1351-1350) در مطالعاتی با عنوان «طرح جامع مطالعات توسعه اقتصادی اجتماعی كشور» پيشنهادهايی را برای تجديد سازمان برنامه‌ريزی و اجرايی كشور با تأكيد بر تمركززدايی و توجه بيشتر بر قابليت‌های مناطق ارائه كرد. بر اساس پيشنهاد اين مشاوره و ديدگاه‌های حاكم در سازمان برنامه و در آستانه شروع برنامه پنجم عمرانی، «معاونت امور مناطق»، با وظايفی در سازمان برنامه و بودجه تشكيل شد كه از مهمترين وظايف آن عبارت بودند از:

وظيفه اول: از طريق سازوكارهای توزيع اعتبارات استانی، تحت عنوان «طرح‌های خاص ناحيه‌ای» كه طرح‌های كوچك را در بر می‌گرفت، آغاز شد و سپس طرح‌هايی با مقياس ميانی تحت عنوان «طرح‌های منطقه‌ای» به مجموعه طرح‌های استان‌ها اضافه شد و در نهايت، از سال 1355 هر دو مجموعه تحت عنوان «طرح‌های استانی» به استان‌ها واگذار شد.

وظيفه دوم: با تشكيل دفتر برنامه‌ريزی و بودجه استان‌ها و سپردن اختيارات تصميم‌گيری و اجرای پروژه‌های كوچك به استان‌ها آغاز شد كه به تدريج دامنه و شمول طرح‌های استانی افزايش يافت. در سال 1348 «سازمان برنامه» يكی از كارشناسان خود را برای بررسی اقدامات انجام شده مهندسان مشاور «داتار» فرانسه كه مسئوليت تهيه طرح‌های آمايش را در اين كشور بر عهده داشت، اعزام كرد و همزمان سران «داتار» برای مذاكره به ايران دعوت شدند. سرانجام در بهمن ماه سال 1353 دفتر آمايش سرزمين از سوی سازمان برنامه و بودجه تأسيس شد و در سال 1354 قرارداد تهيه طرح آمايش سرزمين با مهندسان مشاور «ستيران» بسته شد كه نتيجه
مطالعات مرحله نخست را مشاور مذكور در سال 1355 منتشر كرد. (لطيفی،1388،صص 123 تا125)

۵. جمع‌بندی

سازمان‌های عمران منطقه‌ای که در مغان آذربایجان،خوزستان،گرگان،جیرفت،کهگیلویه، ماهیدشت و سرپل ذهاب و برخی از مناطق کشور تأسیس شده بودند، از نظر مدیریتی بازوی اصلی در توسعه منطقه‌ای در طول 20 سال از برنامه‌ریزی منطقه‌ای پیش از انقلاب محسوب می‌شدند. شناسایی توان‌های توسعه منطقه‌ای، تهیه طرح‌های توسعه منطقه‌ای در چارچوب برنامه‌های توسعه ملی، پیشنهاد طرح‌های توسعه منطقه‌ای برای سازمان برنامه، اجرای طرح‌های توسعه منطقه‌ای، نظارت بر اجرای طرح‌های توسعه منطقه‌ای، نظارت بر طرح‌های سایر نهادهای بخشی، تسهیل مشارکت مردم و ذی نفعان در توسعه منطقه‌ای از مهم‌ترین وظایف تعریف شده برای آن‌ها بود. اغلب این سازمان‌ها هرگز نتوانستند به این وظایف خود به صورت کامل عمل کنند و تحت کنترل وازتخانه‌های آب،برق یا کشاورزی قرارگرفتند.( زیاری، محمدی، 1394، ص 84)

با استناد به منابع و بررسی وضعیت پیش از انقلاب اسلامی، این یافته‌ها به دست می‌آید که نگرش غالب در مدیریت توسعه منطقه‌ای،جامع و بخشی است. دولت قدرت بلامنازع برنامه ریزی و اجرای اقدامات توسعه در فرایند مدیریت توسعه منطقه‌ای است. در اعمال قدرت برای توسعه، رویکردهای گزینشی غلبه دارد و نهادهای منطقه‌ای در یک دیوان‌سالاری اداری متمرکز، توسعه را مدیریت می‌کنند. رویکرد فضایی در توسعه منطقه‌ای با رویکرد بخشی منطبق نیست و بین وظایف و اهداف بخشی با اقدامات فضایی تعارض شدیدی وجود دارد. به تدریج ساختار نهادی تعریف شده برای مدیریت توسعه منطقه‌ای در برخورد با موانع ساختاری تضعیف می‌شوند. به رغم توجه به مشارکت در توسعه، در عمل نقش سایر بازیگران در مدیریت توسعه منطقه‌ای کم اهمیت است و دولت، سکان‌دار مدیریت توسعه منطقه‌ای است.(همان،ص 14) دریک جمع‌بندی باید گفت مجموعه برنامه‌های عمرانی قبل از انقلاب، موفق به ايجاد تعادل منطقه‌ای نشدند و به تشديد نابرابری‌ها و قطبی شدن فضايی و بخشی دامن زدند. «برنامه‌ريزی ‌منطقه‌ای» چه‌بسا هيچ‌گاه وجود نداشته و بيشتر «سياستگذاری منطقه‌ای» و تا حدی «منطقه‌ای كردن برنامه‌های ملی» بوده است.

 پيامد بارز برنامه‌های قبل از انقلاب، اختلاف فاحش منطقه‌ای بود. طبق مطالعات بانك جهانی در1355در ميان 17 كشور برگزيده جهان از شمال و جنوب، برزيل و ايران بيشترين اختلاف منطقه‌ای با معيار سرانه توليد ناخالص منطقه (GRP) را داشته‌اند. همچنين اختلاف درآمدی شهر و روستا از 5/5 برابر در سال 1348 به 8 برابر در سال 1355افزايش يافته بود. در چنين زمينه‌ای، پس از انقلاب و سقوط رژیم پهلوی، يكی از اهداف مهم جمهوری اسلامی ايران كه در اصل 48 قانون اساسی تصريح شده، ايجاد تعادل منطقه‌ای قرار گرفت. (سيف‌الدينی،پناهنده‌خواه، 1389، ص 87)

منابع

-پور جعفر، فرشته؛نیستانی،محسن. مجموعه مطالعات هفتاد سال برنامه‌ریزی توسعه در ایران، مرور مفاهیم توسعه، ابعاد، شاخص‌ها و نظریات توسعه‌ای و نقش برنامه‌ریزی در دستیابی به توسعه پایدار. ویرایش مقدماتی. [بی جا : بی نام].

-توکلی،مرتضی؛ابراهیمی،آرام؛حمیدی تهرانی، سمیرا. (1396)، تحلیل الگوی منطقه‌بندی آمایش سرزمین در ایران از پسامشروطه تا به حال. فصل‌نامه برنامه‌ریزی و آمایش فضا، دوره 22، شماره 1.

-ذاکری، زهرا. (1393)، مجموعه مطالعات منطقه‌ای و آمايش سرزمين در ايران(1) فراتحلیل نابرابری منطقه‌ای در ایران. معاونت پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.

-زیاری،کرامت اله؛ محمدی، علیرضا. (1394)، تحلیلی از ویژگی‌های مدیریت توسعه منطقه‌ای در ایران طی دوره‌های قبل و بعد از انقلاب اسلامی. فصل‌نامه مجلس و راهبرد، شماره 84.

-سيف‌الدينی، فرانك ؛ پناهنده‌خواه، موسی. (1389)، چالش‌ها و موانع برنامه‌ريزی توسعه منطقه‌ای در ايران. فصل‌نامه پژوهش‌های جغرافیای انسانی(پژوهش‌های جغرافیایی)، دوره 42، شماره 73.

-لطيفی، غلامرضا. (1388)،  سير تحول برنامه‌های آمايش سرزمين در برنامه‌های قبل و بعد از انقلاب. فصل‌نامه برنامه‌ریزی رفاه و توسعه اجتماعی، دوره 1، شماره 1.

درباره نویسنده

رضا محمدآبادی

طلبه سطح چهار حوزه و دانشجوی کارشناسی ارشد دانش اجتماعی مسلمین
پژوهشگر مطالعات پیشرفت اسلامی ایرانی

See author's posts